经济适用住房保障的探索与实践--2005年全省建设工作会议经验交流材料(南京市住房制度改革办公室)-业主论坛-房地产门户

1楼 2005-2-28 22:08:34

经济适用住房保障的探索与实践--2005年全省建设工作会议经验交流材料(南京市住房制度改革办公室)

近年来，在南京市委、市政府的高度重视下，我们认真贯彻“三个代表”重要思想，围绕“两个率先”的战略目标，不断加强经济适用住房的建设和管理工作，按照“总量控制、分步实施、招标建设、统筹供应”的原则，在全市分九个片区一次性规划用地总面积6157亩，规划建筑总面积397.92万平方米，46600余套住房。至2004年底，共计完成257.85万平方米的建设任务，计29405套住房。目前，已有17116户申购家庭入住。从2002年至2004年底，全市经济适用住房建设投资额已达38.8亿元。近年来我们通过经济适用房建设、供应和管理工作的实践，不断地更新和提高认识，发现和解决问题，同时进行了积极的探索，为深化住房制度改革，完善社会住房保障体系，促进城市建设，维护社会稳定，发挥了积极的作用。

　　

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njth

2楼 2005-2-28 22:09:01

Re:经济适用住房保障的探索与实践--2005年全省建设工作会议经验交流材料(南京市住房制度改革办公室)

　一、与时俱进，不断研究新问题，构建新思路

　　长期以来，南京市委、市政府十分关心城镇居民的住房保障问题，特别是对中低收入家庭的住房困难，想了很多办法，采取了很多措施。1990年以来，南京市针对不同时期、不同对象，采取不同政策，有计划地组织开展解决低收入家庭住房困难问题，先后建设经济适用住房(含解困房、安居房)500余万平方米，重点解决了人均居住面积在两平方米以下、四平方米以下的住房特困户、困难户及部分教师、拆迁户的住房问题。1998年底停止住房实物分配后，进一步加大了住房分配货币化力度和住宅建设的速度，至2003年底，全市人均住房建筑面积达21.11平方米。

　　随着经济发展和城市建设步伐的不断加快，各种新的矛盾和问题不断出现，如何进一步深化房改，建立社会住房保障体系，更好地解决城镇居民特别是低收入家庭的住房困难，成为我们不得不认真思考的一个十分重要的问题。

　　国务院[1998]23号文的颁布，实现了住房实物分配向货币化的转变，同时也预示着住房新制度的确立。我们认为，住房新制度的基石应是住房补贴和住房保障。如果说住房补贴和住房保障是住房新制度的基石，那么新制度应当包含两个基本体系，一个是住房的供应体系，一个是住房的保障体系。住房的供应体系是随着城市化进程和城市建设的发展，对应于不同收入层次、不同居住需求、不同供应对象，建立不同层次的供应渠道，提供不同形式的住房，满足城市中所有人群的不同住房需求。住房的保障体系则是对依靠自身力量无法解决住房问题的中低和最低收入人群，运用社会保障的方式帮助他们满足基本的住房需求。

　　2001年南京市第十一次党代会提出要“逐步解决弱势群体和低收入群众的住房问题”，我们抓住这一机遇，针对南京市的实际情况，适时提出了“实事求是、量力而行、区分层次、突出重点”的指导思想，得到了市委、市政府的肯定，并在会后逐步明确了建立和完善住房供应保障体系的总体思路，即：统筹兼顾、分类指导、突出重点、动态平衡。对住房困难的人群按收入水平实行了两个分离，即把低收入住房困难户从中低收入住房困难户中分离，再把最低收入住房困难户从低收入住房困难户中分离出来。具体分为三个层次：对最低收入住房困难家庭，按照以租金补贴为主的方式，由政府提供满足其基本生活需要的住房保障；对低收入住房困难家庭，由政府建设供应价格相对低廉的经济适用住房，逐步解决住房困难；对中等收入家庭，通过住房分配货币化等政策支持和建设中、低价商品房，改善住房条件。住房保障体系总体思路的确立，改变了以往政策模糊、资源配置不合理的状况，特别是将“低收入住房困难家庭”从“中低收入家庭”群体中划分出来，更好地解决了低收入家庭的住房困难问题。这一做法既体现了社会保障的真正含义，也使政府有限财力发挥出了最大的社会效益；既使最困难群体充分地享受到政府的关怀，又避免了优惠政策的流失。同时面对我市近年来由于新一轮城市建设的发展，而导致的城镇被拆迁低收入家庭住房困难问题的凸现，我们果断将城镇被拆迁的低收入家庭和集体土地上被拆迁的家庭也纳入了经济适用住房供应对象，从而缓解了拆迁中的矛盾，解决了被拆迁居民的居住问题，促进了社会的稳定。

　

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njth

3楼 2005-2-28 22:09:49

Re:经济适用住房保障的探索与实践--2005年全省建设工作会议经验交流材料(南京市住房制度改革办公室)

　二、积极进取，不断探索新模式，取得新突破

　　作为住房新制度的住房保障体系重要举措的经济适用住房建设，如何适应南京社会经济发展趋势，突出解决部分低收入和被拆迁家庭的住房困难，我们在实践中进行了积极的探索。

　　1、政策上的探索。在经济适用住房的供应对象上，目前全国一般的做法是，凡中低收入家庭都可以购买经济适用住房。但这一政策存在城镇中低收入家庭面广量大（占总数的80%以上），政府财力难以负担，且在我国税制尚不健全的情况下，无法量化居民的全部收入，难以控制少数高收入者进入供应范围等问题。针对这些问题，我们从实际出发，本着“实事求是、突出重点”的原则，将中低收入家庭细分为中等收入和低收入家庭，把经济适用住房的供应对象定位于城市中的低收入城镇居民群体，即城镇人均月收入低于南京市职工最低工资标准，且人均住房使用面积低于8平方米的“双困”家庭、国有土地上拆迁补偿款10万元以下且除拆迁以外他处无住房的家庭，以及市政重点工程集体土地上被拆迁的家庭。由此，从2001年起，我们相继出台了《关于建设经济适用住房优先解决低收入家庭住房困难的实施意见》、《被拆迁困难户购买或承租经济适用住房的实施办法》等十余项政策。同时，随着城市建设步伐的加快，拆迁户住房困难问题更加突出，我们及时调整政策，果断决定将国有土地被拆迁中的住房困难家庭和集体土地上被拆迁农民家庭作为目前优先供应的对象。

　　我市在供应对象问题上的探索及实施，得到了国家建设部领导的高度赞赏及全国同行的充分肯定。从近年来的申购供应情况看，这一供应政策较好地体现了政府的保障职能和经济适用房的保障特性。既解决了低收入家庭的住房困难，又缓和了拆迁矛盾。

　　2、规划上的探索。在经济适用住房的建设规划上，我们在全市分九个片区一次性规划用地总面积6157亩，分步实施。为突出经济适用住房的环境效益和规模效应，每个小区建设规模保持在20-40万平方米，个别小区达到60万平方米，建筑容积率平均达到1.5左右，建有中心景区和绿化广场，形成较大规模、成片开发、配套齐全、设施完备、环境优美、自成体系的经济适用住房小区。在住房的套型面积上，2002年设计了三种套型，分别为40、50、65平方米，2003年根据适当超前的原则，增加了80平方米（人均20-25平方米）左右的套型。并对于安置被拆迁农民的住房面积为50、60、80、90平方米的套型，适当增加了部分110平方米左右的套型(人均30-35 平方米左右)，以适应农民的居住传统习惯。这样既改善了居住水平，也符合了全面建设小康社会的需要。

　　3、运作上的探索。经济适用住房运作上的探索，主要体现在以下三个方面：

　　（1）组织形式。市政府对经济适用住房实行土地行政划拨，实行统一规划、统一征地、统一设计、统一建设、统一分配、统一售价、统一规费减免政策。市房产局是经济适用住房的主管部门，具体工作由市房改办负责，市、区两级政府部门分别组织实施。为加强对经济适用住房工作的领导，2001年市政府专门成立了由分管市长挂帅，计委、建委、房产局、国土资源局、规划局、审计局、物价局、监察局等八部门组成的市经济适用住房建设领导小组，下发了《关于进一步规范经济适用住房建设监督管理的通知》等规章，规范经济适用住房建设行为。八个部门分工明确，通力协作，特事特办，重大事项共同研究，共同决策。2003年市成立“三房工程”建设领导小组，将经济适用住房纳入到“三房工程”（另“两房”是中低价商品房和廉租房）范畴。

　　（2）供应方式。经济适用住房的供应工作统一由市房改办扎口管理。对城镇低收入家庭和国有土地上被拆迁家庭申购经济适用住房由市、区两级房改办组织，区房改办负责登记初审，市房改办负责组织复审；对集体土地上被拆迁家庭申购经济适用住房由市国土资源局和区房（地）产局负责组织，区房（地）产局登记、初审，市国土资源局复审后报市房改办备案。供应对象的资格审定，严格按照“公开、公平、公正”的原则，通过市、区两级审核，在居住地和新闻媒体两次公示，并辅以查阅住房档案资料、接受举报等方式，确保经济适用住房的申购对象符合政策要求。市管项目分配方案的确定及实施全过程邀请市人大代表、政协委员长和监察局、公证处、新闻媒体及申购家庭成员在公证人员的监督下，当众抽取选房顺序号，并在实地选房时，按照选房顺序号依次挑选。目前市管项目已组织了三个批次的供应工作，这种供应分配方式赢得了社会各界的广泛认可。

　　（3）建设模式。我市经济适用住房从2003年5月份开始实行建管分开，市场化运作。根据市政府办公会精神，新项目从2004年开始，原则上由市房改办统一立项，采取委托建设的方式，所属各区开发地块由各区政府负责，并实行公开招投标的形式开发建设，由市房改办实施监管及全面协调。由此，我市原来由市经济实用住房发展中心建设的景明佳园二期工程，首次实行了公开招投标，由南京商茂房地产公司以1602元/㎡中标，拉开了经济适用住房建设工程引入市场竞争机制的序幕。此后，景明佳园三期、孙家洼项目、仙鹤门二期、高桥门二期、春江新城二期工程均实行了建设单位的招投标。实践证明，经济适用住房建设实行市场化运作，有利于政企分开，使政府职能部门专心搞好监管工作；有利于调动社会资源配置，降低建设成本；有利于降低成本，控制价格。在销售价格上，实行政府指导价，采用零利润开发。同时我们通过六个“严控”来实施监管（严控建设规模、严控套型面积、严控销售价格、严控供应对象、严控上市交易、严控剩余房源）。并严格按国务院《建设工程质量管理条例》的规定来规范质量管理，进一步加强了监管工作。

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njth

4楼 2005-2-28 22:10:31

Re:经济适用住房保障的探索与实践--2005年全省建设工作会议经验交流材料(南京市住房制度改革办公室)

　三、大胆创新，不断适应新情况，谋求新发展

　　建设经济适用住房是解决城市低收入住房困难家庭住房问题的重要途径，是全面建设小康社会的重要内容，也是加快城市建设、推进城市化进程的重要保障措施。那么，如何使经济适用住房建设服从于两个“率先”，服从于城市发展建设，服从于城市拆迁改造，服从于社会稳定，需要我们不断地与时俱进，不断地适应新形势，研究新问题，采取新对策，及时调整、完善政策，严格规范管理，保证经济适用住房建设向更好的方向发展。

　　（一）当前存在的问题

　　1、成本售价倒挂。据了解，其他同等城市经济适用住房基本都实行了不同地点不同供应价格，经济适用住房价格大致是同地区商品房价格的50%-70%左右。根据这种定价方法，2003年我市江南八区的住宅均价为4148元/平方米，则相对应的经济适用房定价就应为2074元－2904元/平方米，但我市经济适用房的销售价格基本在1450元/平方米到1800元/平方米之间，而实际平均建设成本达到了1600元/平方米到2000元/平方米左右。如按实际成本定价，困难群众难以承受，目前按政府定价销售，则亏损较大。

　　2、代征土地过多。道路、河道、绿化带等的退让占征用土地的比例过大，如景明佳园项目土地利用率不到64%，银龙花园、百水芊城项目土地利用率仅61%、55%。代征土地过多其拆迁补偿费用无疑大大加大了建设成本。

　　3、市政配套过重。因经济适用住房小区建设地点通常离主城区较远，市政基础设施普遍薄弱，完善小区水、电、气、道路、排水等基础设施已需大量资金投入，还要承担市政项目如中小学、周边道路、桥梁等建设的任务。

　　4、建设标准偏高。用发展的眼光来考虑，合理地适度超前地做好经济适用住房小区的规划，以满足供应对象的需求是必要的。因此，较大型的经济适用住房小区都配置了机动车停车位、中心广场、景观绿地等，但目前建设标准偏高，也同时大大增加了成本。市人大代表视察景明佳园时就提出了这个问题。

　　5、实施物管艰难。一是收费偏低，目前按最低标准收取物业管理费用，如兴贤佳园、景明佳园按每平方米0.15元的标准收费，由于费用的不足，物业管理正常维持较困难。二是居住人群中，由于角色的转换，在观念上难以认同。

　　6、售后管理困难。经济适用住房主要居住人群是低收入及拆迁困难户等，这部分人普遍文化程度及经济层次不高，让他们集中居住，势必增加了管理的难度，如就业、治安、医疗、低保等问题比较突出。且因远离城区较远，居民生活、出行等均感不便，公交线路及站点的设置、医疗卫生及教育配套设施等问题亟待解决。

　　7、监管有待强化。实行建管分开、市场化运作后，如何对经济适用住房工程建设实施有效的监管，其定位如何，尚需进一步研究和改进。

　　8、出现政策流失。由于种种原因，部份安置对象在短期内转租转售，出现了政策流失的现象。

　　（二）基本对策

　　一是用科学发展观来看待和研究问题。要与时俱进，用科学发展观来总揽经济适用住房建设、供应和管理工作。要树立“以人为本”的观念，纵观全局，综合考虑及平衡各方面已经出现及随时可能出现的问题。要根据社会经济发展水平、城市建设以及城市化进程，不断地修正供应对象标准，适度放宽准入条件，从严把关，确保优惠政策不流失；要坚持“规划要美、质量要高、配套要好”的总体要求，注重规划效益、环境效益，建筑密度、绿化空间严格按照国家标准执行。要本着标准适度、功能齐全、经济适用、便利节能的原则，在经济适用房的套型设计上，体现人性化的特点，合理利用空间，提高住房使用率。

　　二是力求以政策上的创新来解决问题。社会的发展和房改的深化，需要我们不断地提出新问题，制定新对策。南京市委、市政府十分重视研究经济适用住房建设工作，从2001年起相继以政府和有关部门名义出台了15个政策性文件，对规范我市经济适用住房管理工作起到了重要作用。南京的经济适用住房建设供应管理工作得到了国家建设部的充分肯定。2004年5月13日建设部、国家发改委、国土资源部、人民银行四部委联合下发了《经济适用住房管理办法》后，我市即组织经济适用住房管理成员单位认真进行学习，同时认真总结我市以往成功的经验和做法，梳理我市已实施的相关政策规定，在充分理解国家《办法》的精神实质，综合整理我市有关政策规定，理清工作思路的基础上，重点在相关政策、建设管理、售后管理、监督管理等方面进行了深入思考和讨论，并确定了起草我市《细则》必须坚持遵循的五项基本原则，即：坚持遵循国家政策、结合地方实际；坚持借鉴外地经验、形成南京特色；坚持建管分开、实行市场化运作；坚持建立统一政策、实施扎口管理；坚持维护动态平衡、实现良性循环。在制定我市《细则》过程中，反复征求了相关部门意见，经多次修改完善，形成了具有本地特色的《南京市经济适用住房管理实施细则》，经市政府批准后于2004年11月22日正式发布。我市《细则》在诸多方面有所突破。例如：

　　在优惠政策上，《细则》对国家《办法》规定的优惠政策一一细化落实到位，力求用足用好用到位.我们将减半征收的行政事业性收费项目作为《细则》附件列出，并明确“属于市权范围收取的部分，实行按最低标准减半征收”。为降低开发成本，《细则》规定：经济适用住房项目涉及成片开发建设的配套道路、桥梁及小区周边为经济适用住房配套建设的排污、排洪、照明等非经营性市政公共基础设施建设费用，以及代征土地面积超过项目占地总面积30%的部分的征地拆迁补偿费用，由市政府纳入城市建设年度计划解决；涉及供电、供水、供气、电信、电视等公建配套基础设施，本着“谁受益，谁投资“的原则，由建设单位负责实施。对于购买经济适用住房的低收入家庭来说，其收入不高还贷能力较低，如果有直系亲属的支持，贷款压力将会得到一定程度的缓解。《细则》规定：用于个人购房贷款的住房公积金，可优先向购买经济适用住房的个人发放。职工可以提取本人及直系亲属的住房公积金购买经济适用住房，可以以本人及直系亲属的住房公积金偿还住房房贷款。为了让农民得到更多的实惠，《细则》规定：被拆迁农民购买的经济适用住房上市时，不再向政府交纳差价。

　　在建设管理上，《细则》规定：经济适用住房开发建设按照政府组织协调、企业市场运作原则，实行项目法人招标，参与投标的房地产开发企业必须具有与开发经济适用住房建设规模相应的资质、资本金、良好的开发业绩和社会信誉。《细则》不仅把市场化运作建设经济适用住房确定了下来，而且明确了责任部门，规定：经济适用住房项目建设招投标工作，由市房产管理局或有关区政府组织，市房改办或有关区房地产管理局具体负责，市、区相关职能部门参加，成立招投标工作小组，按照国家有关规定组织实施。项目招标文书和评标细则应报市房改办备案。经济适用住房的规划设计、施工、建设监理、材料供应均应实行公开招投标，并按规定签订招投标合同。委托单位与受托单位在签订委托合同书时，应同时签订廉政建设责任书。从而进一步规范了招投标工作。

　　在供应对象上，根据南京城市建设的实际，我市充分运用国家《办法》中关于各地可以自主确定供应对象的政策，以文件的形式将集体土地上被拆迁家庭纳入了经济适用住房管理体系，这是南京《细则》对于历年来经济适用住房供应政策的一个突破。此外，《细则》还作了一条前瞻性规定：“非政府投资项目的被拆迁人购买经济适用住房，建设单位应当承担核定市场价与经济适用住房供应价格的差价，其差价款专项用于经济适用住房建设。”作出这一条规定，是为了限制经营项目享受经济适用住房的优惠供应价格，确保政府的优惠政策不流失。

　　在售后管理上，国家《办法》对经济适用住房的物业管理问题没有明确。我市《细则》结合南京实际，为保证困难群众的正常居住，增加了物业管理的内容。规定：经济适用住房小区必须实行物业管理，一个区域原则上应由一个物业管理企业实施物业管理。物业管理企业应当通过公开招投标确定。同时，为了弥补小区物业管理资金的不足，《细则》规定：经济适用住房小区应当按总建筑面积1%-2%建设商业用房，计入建设成本，房屋产权归全体业主所有，其经营收益专项用于补贴经济适用住房小区的物业管理。从而保证经济适用住房小区物业管理工作的正常运转。

　　我们认为，新出台的《细则》实现了与国家《办法》的对接，更贴近南京实际，突出了市场运作，突出了以人为本，突出了可操作性、彰显特色。《细则》体现在政策上的创新，将会更好地解决我市经济适用住房建设、供应、管理上目前存在的诸多问题。

　　三是从优化模式上来完善管理机制。我们将在总结前一阶段工作的基础上，汲取其他城市的先进经验，进一步完善经济适用住房建设市场化运作的路子，引入市场竞争机制，细化招投标管理规定。我们将进一步尝试项目法人招标，对招标的形式、方法及招标的运作，在原有的基础上进一步提升，我们还要重点研究如何进一步提高经济适用住房规划水准、工程质量、降低工程造价的措施，建立健全分工负责制，解决好自负盈亏、自求平衡、良性发展问题。同时，拟部分采取捆绑式挂牌的方式，将经济适用住房建设与商品房建设挂钩，在开发商建设的商品房中划出部分经济适用房，充分享受政策优惠，并进行价格限定，以平衡经济适用住房价格及售后管理等各方面出现的矛盾。

　　综上所述，目前我市经济适用住房建设在建立有效的建设机制、灵活的运作方式、规范的管理模式方面，初步探索出一条适合南京实际的新路子。实践表明，经济适用住房具有社会保障和市场调节功能，它对于住房分配制度改革的深化，培育居民住房消费，解决低收入家庭的住房困难，平抑房价过快上涨，促进危旧房改造，实现城市规划布局调整和保持社会稳定等，都发挥了积极的作用。当然，随着经济和社会的发展，肯定还会出现新的情况和矛盾。我们将继续努力探索，不断发现新情况，研究新问题，谋求新发展。

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5楼 2005-3-1 10:30:40